A família inscrita na Tarifa Social de Energia Elétrica paga menos pela conta de luz, e a diferença não desaparece. Alguém a cobre, e esse alguém é um repasse regulado por lei federal, pago às distribuidoras sob o nome de subvenção econômica. Em sessão virtual encerrada em 25 de setembro de 2026, o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu que o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) não incide sobre a subvenção da tarifa social. O julgamento fixou a tese do Tema 1.113 da repercussão geral, no Recurso Extraordinário (RE) 990.115, numa causa cujo número de origem remonta a 2006, na Justiça de São Paulo.
A tese passa a orientar todos os processos do país que discutem a mesma questão. Assim, para as distribuidoras, ela define o que entra na base do imposto estadual. Quem acompanha a política tarifária, por sua vez, ganha uma linha nítida entre o que é preço de energia e o que é dinheiro de política pública.
STF afasta o ICMS da subvenção da tarifa social
O recurso foi interposto pelo Sindicato da Indústria da Energia no Estado de São Paulo (SIESP) contra o Estado de São Paulo, num mandado de segurança que chegou ao STF vindo do Superior Tribunal de Justiça (STJ). A Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) e a Associação Brasileira de Distribuidores de Energia Elétrica (Abradee) atuaram como amici curiae.
Por maioria, o Plenário conheceu em parte do recurso e, nessa parte, deu-lhe provimento. Com isso, reformou o acórdão de origem e concedeu a segurança. O ICMS ficou afastado das parcelas de subvenção recebidas pelas distribuidoras filiadas ao sindicato, pagas em razão da mudança no critério de classificação do consumidor de baixa renda feita pela Lei n. 10.438/2002. O recurso extraordinário com agravo que acompanhava o caso ficou prejudicado. Eis a tese: “Não incide ICMS sobre a subvenção econômica destinada à modicidade da tarifa de fornecimento de energia elétrica aos consumidores finais integrantes da Subclasse Residencial Baixa Renda a que se refere a Lei no 10.438, de 2002”.
O relator foi o ministro Cristiano Zanin, e ficaram vencidos os ministros Flávio Dino e Gilmar Mendes. O caminho até o resultado, porém, levou nove meses. Zanin apresentou o voto na sessão de 19 de dezembro de 2025 a 6 de fevereiro de 2026, e Dino pediu vista. Na retomada, de 17 a 28 de abril de 2026, Dino abriu a divergência para negar provimento ao recurso. Cármen Lúcia, André Mendonça, Alexandre de Moraes e Dias Toffoli, por outro lado, acompanharam o relator. Depois, Nunes Marques pediu vista e devolveu os autos em 2 de setembro. O julgamento terminou em 25 de setembro, e a decisão foi lançada no andamento processual em 28 de setembro de 2026.
Como a subvenção da tarifa social chega à distribuidora
A história começa na Lei n. 10.438, de 26 de abril de 2002. O art. 1º, § 1º, na redação original, definiu quem integrava a Subclasse Residencial Baixa Renda. Entrava nela o consumidor atendido por circuito monofásico com consumo mensal inferior a 80 kWh, ou entre 80 e 220 kWh, observado um máximo regional. Foi a nacionalização desse critério. Por isso, mais famílias passaram a pagar tarifa reduzida, e as distribuidoras passaram a faturar menos por consumidor.
Meses depois, a Lei n. 10.604, de 17 de dezembro de 2002, respondeu a esse efeito. O art. 5º autorizou a concessão de subvenção econômica “com a finalidade de contribuir para a modicidade da tarifa” desses consumidores. O custeio saiu do adicional de dividendos devidos à União pela Eletrobrás e, na falta dele, da Reserva Global de Reversão (RGR). A aplicação ficou a cargo da Aneel (art. 5º, § 4º). Mais tarde, o art. 13, II, da Lei n. 10.438/2002, na redação da Lei n. 12.783/2013, incumbiu a Conta de Desenvolvimento Energético (CDE) de garantir recursos para a mesma subvenção.
A tarifa social ganhou lei própria com a Lei n. 12.212/2010. Na redação atual, dada pela Lei n. 15.235/2025, o desconto é de 100% sobre a parcela de consumo até 80 kWh por mês, e de zero acima disso. O mecanismo, portanto, tem dois lados. A família paga a tarifa reduzida, enquanto a distribuidora recebe, por outro canal, o valor que a política pública lhe devolve. Esse valor é a subvenção da tarifa social.
Por que o Estado cobrava o imposto sobre o repasse
São Paulo incluiu a subvenção na base de cálculo do ICMS sobre energia elétrica. O STJ considerou a cobrança legítima. Para aquele tribunal, o imposto incide sobre o valor total da tarifa, e a subvenção integraria o preço final. Além do mais, excluí-la seria prerrogativa dos Estados, por convênio, e nenhum convênio fora celebrado.
A leitura encontra apoio aparente na Lei Complementar n. 87/1996, a Lei Kandir. O art. 13, § 1º, II, “a”, manda incluir na base do imposto os “seguros, juros e demais importâncias pagas, recebidas ou debitadas”. Por esse raciocínio, se o dinheiro chega à distribuidora por causa do fornecimento, ele faz parte do valor da operação. Foi esse o desfecho no STJ, e foi pela manutenção daquele acórdão que Dino votou no Plenário.
Por que a maioria separou o repasse da operação
A base de cálculo do ICMS, em regra, é o valor da operação. A operação, no caso, se passa entre a distribuidora e a família de baixa renda, e o preço que as duas praticam é a tarifa social. No entanto, a subvenção não sai do bolso de quem consome a energia. Ela vem de fora do negócio, também custeada por recursos que a lei federal destinou a uma política pública, e existe para que a tarifa fique baixa.
A própria tese descreve a verba pela finalidade, ao falar em subvenção “destinada à modicidade da tarifa”. Quando o STF a qualifica assim, retira dela o caráter de contraprestação pela energia fornecida. Como o STF registrou ao reconhecer a repercussão geral, em novembro de 2020, o SIESP sustenta que a subvenção é instrumento de política pública e não se confunde com circulação de mercadoria. Sustenta também que o Estado, ao tributá-la, neutralizava em parte uma política tarifária de competência da União. A maioria acolheu o pedido nos termos do voto do relator, e o acórdão, com a íntegra dos votos, ainda será publicado.
Quem é alcançado pela tese do Tema 1.113
O comando concreto do julgamento beneficia as distribuidoras paulistas filiadas ao SIESP, em nome das quais o sindicato impetrou a segurança. A tese vai além. Como foi fixada em repercussão geral, ela se aplica aos processos sobre o mesmo tema em qualquer Estado, e os tribunais passam a julgá-los por ela.
Para as distribuidoras que recolheram o imposto sobre a subvenção da tarifa social, abre-se a discussão da repetição de indébito. Dois dispositivos do Código Tributário Nacional (CTN) pesam aqui. O art. 168 fixa em cinco anos o prazo para pedir a restituição. O art. 166 exige, nos tributos que comportam transferência do encargo, prova de quem o suportou. No ICMS sobre energia, essa prova tende a ser o ponto mais disputado.
Há ainda o tema da modulação de efeitos. Até agora, o extrato da decisão de 28 de setembro de 2026 não menciona modulação. Isso não encerra o assunto, porque a questão pode voltar em recurso contra o acórdão. Até a publicação, o texto dos votos e eventual limitação temporal ficam em aberto.
O que a subvenção da tarifa social ensina sobre a base do ICMS
O julgamento da subvenção da tarifa social reforça uma distinção que reaparece em várias disputas de energia. Nem todo valor que o vendedor recebe em conexão com a venda é preço. Em outras palavras, a base do ICMS é o valor da operação praticada entre as partes. Dinheiro público que entra por outro canal, com finalidade própria definida em lei, não vira preço só porque tem relação com o fornecimento.
A distinção importa porque a Lei Kandir fala em importâncias “recebidas”, e essa palavra, lida sem contexto, alcançaria quase tudo. O Tema 1.113 oferece o critério para ler a expressão. Segundo ele, a importância tem de pertencer à operação, e não à política pública que a cerca. Em outras discussões sobre a conta de luz, como a das tarifas de uso dos sistemas de transmissão e distribuição, a pergunta é parecida, embora as respostas dos tribunais tenham seguido caminhos próprios.
O que a decisão muda, na minha leitura
Leio a tese do Tema 1.113 como uma resposta sobre a natureza da verba, antes de tudo. O STF não tratou a subvenção como benefício fiscal nem como isenção a depender de convênio entre Estados. Ao contrário, tratou-a como receita alheia à operação, o que tira do Estado a base para tributá-la e dispensa a discussão sobre autorização do Conselho Nacional de Política Fazendária.
Vejo três efeitos práticos imediatos. Primeiro, as distribuidoras passam a ter critério firme para apurar o imposto sobre energia fornecida à Subclasse Residencial Baixa Renda. Em segundo lugar, os Estados que adotavam a cobrança precisarão rever a apuração, e o impacto no orçamento estadual já fora apontado em 2020 pelo então relator, ministro Ricardo Lewandowski. E os pedidos de restituição dependerão, em cada caso, do prazo de cinco anos, da prova exigida pelo art. 166 do CTN e do que o acórdão disser sobre efeitos no tempo.
Entendo, por fim, que a tese também define o destino do dinheiro. A subvenção da tarifa social é desenho federal, pago com recursos que a lei vinculou a essa finalidade. Com a tese, a parcela que antes servia de base ao imposto estadual passa a ficar inteira na política para a qual foi criada. Quem tem processo sobre o tema ou recolheu o imposto sobre esse repasse faz bem em conferir a situação concreta à luz do acórdão, quando publicado.
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Fontes
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário n. 990.115 (Tema 1.113 da repercussão geral). Recorrente: Sindicato da Indústria da Energia no Estado de São Paulo (SIESP). Recorrido: Estado de São Paulo. Relator: ministro Cristiano Zanin. Plenário, sessão virtual de 18 a 25 de setembro de 2026. Andamentos e decisão de julgamento disponíveis em: portal.stf.jus.br. Acesso em: 28 set. 2026.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. STF vai discutir incidência de ICMS sobre subvenção de energia elétrica para população de baixa renda. 17 nov. 2020. Disponível em: portal.stf.jus.br. Acesso em: 28 set. 2026.
BRASIL. Lei n. 10.438, de 26 de abril de 2002, arts. 1º e 13. Disponível em: planalto.gov.br. Acesso em: 28 set. 2026.
BRASIL. Lei n. 10.604, de 17 de dezembro de 2002, art. 5º. Disponível em: planalto.gov.br. Acesso em: 28 set. 2026.
BRASIL. Lei n. 12.212, de 20 de janeiro de 2010 (Tarifa Social de Energia Elétrica), art. 1º, com a redação da Lei n. 15.235/2025. Disponível em: planalto.gov.br. Acesso em: 28 set. 2026.
BRASIL. Lei Complementar n. 87, de 13 de setembro de 1996 (Lei Kandir), art. 13, § 1º, II, “a”. Disponível em: planalto.gov.br. Acesso em: 28 set. 2026.
BRASIL. Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional), arts. 166 e 168. Disponível em: planalto.gov.br. Acesso em: 28 set. 2026.
CONSULTOR JURÍDICO. STF rejeita ICMS sobre subvenção por tarifa social de energia. 28 set. 2026. Disponível em: conjur.com.br. Acesso em: 28 set. 2026.
