Na cobrança de dívida por autarquia federal, quem se desloca: o credor ou o devedor? A pergunta parece técnica, mas define quanto custa a defesa. Um empresário do ramo de postos de combustíveis de Caxias do Sul (RS) levou a questão ao Supremo Tribunal Federal (STF). O Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) aplicou a ele multa de R$ 30,9 milhões por participação em cartel na revenda de combustíveis e escolheu a Justiça Federal do Distrito Federal para executar a própria decisão.
Em 20 de junho de 2026, o Plenário Virtual reconheceu a repercussão geral da controvérsia, por maioria, vencido o ministro Edson Fachin. Assim nasceu o Tema 1.468, que tem como caso piloto o RE 1552749, sob relatoria do ministro Nunes Marques. O Supremo publicou o acórdão de repercussão geral no Diário da Justiça eletrônico em 21 de julho de 2026. Porém, o julgamento de mérito ainda não tem data marcada.
Cobrança de dívida por autarquia federal: o que o STF vai decidir
O título do tema delimita duas perguntas encadeadas. A primeira: a regra de competência territorial que a Constituição impõe à União quando ela é autora alcança também as autarquias federais? A segunda: é constitucional o art. 97 da Lei n. 12.529/2011, na parte em que permite ao Cade escolher onde executar suas decisões?
Na verdade, a resposta interessa muito além do Cade. Se o STF disser que a regra constitucional alcança toda a administração indireta federal, a cobrança de dívida por autarquia federal passa a ter endereço fixo: o domicílio de quem deve. Se disser o contrário, cada autarquia seguirá a lei que a rege, e a lei pode lhe dar a escolha.
O caso: multa do Cade, Caxias do Sul e Brasília
Primeiro, o Cade condenou o empresário na esfera administrativa por participar de acordo destinado a reduzir a concorrência no mercado de revenda de combustíveis em Caxias do Sul. Depois de aplicar a multa, a autarquia ajuizou a execução na Justiça Federal do Distrito Federal, onde tem sede.
Em seguida, o devedor sustentou que o processo deveria correr onde ele reside. A 11ª Vara Federal do Distrito Federal concordou e remeteu os autos à 3ª Vara Federal de Caxias do Sul, onde já tramitava a ação em que ele pedia a anulação da penalidade. Mas o Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF-1) reformou essa decisão. Para o tribunal, a lei que estrutura o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência autoriza a escolha de forma expressa, e a regra específica prevalece sobre a disciplina geral dos créditos públicos. Então o empresário recorreu ao Supremo.
A Constituição diz uma coisa, a Lei n. 12.529/2011 diz outra
O art. 109, § 1º, da CRFB/1988 é curto e direto: as causas em que a União for autora serão aforadas na seção judiciária onde tiver domicílio a outra parte. O parágrafo seguinte faz o movimento inverso. Quando a União é ré, quem escolhe é o particular: ele pode demandar no próprio domicílio, no lugar do fato, onde esteja a coisa ou no Distrito Federal.
Ou seja, nas duas pontas a Constituição protegeu o mesmo lado. Quem litiga com a União não precisa sair de casa.
Já o art. 97 da Lei n. 12.529/2011 permite promover a execução das decisões do Cade na Justiça Federal do Distrito Federal ou na do foro da sede ou domicílio do executado, à escolha do Cade. E o art. 4º da mesma lei define o Cade como autarquia federal com sede e foro no Distrito Federal. O confronto, portanto, opõe uma regra constitucional escrita para a União a uma regra legal escrita para uma autarquia.
O recurso invoca a simetria: uma entidade da administração indireta não deveria ter prerrogativa processual maior do que a da própria União. Já o Cade e o TRF-1 invocam a especialidade: a lei posterior tratou do tema de forma expressa, e a Constituição fala em União, não em autarquia.
Por que a cobrança de dívida por autarquia federal alcança quase todo mundo
O relator registrou que a controvérsia ultrapassa o Cade e pode definir a regra aplicável às demais autarquias federais. Por isso a cobrança de dívida por autarquia federal deixa de ser assunto de direito concorrencial e vira rotina de milhões de pessoas e empresas.
São autarquias federais o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) e agências reguladoras como a Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS). Também são os conselhos de fiscalização profissional, que cobram anuidades de médicos, engenheiros, contadores e administradores em todo o país. Todas essas entidades, portanto, inscrevem créditos em dívida ativa e vão a juízo cobrar.
Multa ambiental, anuidade de conselho, ressarcimento ao erário, sanção de agência reguladora: em cada uma dessas cobranças, o foro decide se o devedor discute a dívida na cidade onde vive ou a mil quilômetros dali.
O custo de litigar longe de casa
A discussão parece processual, mas é econômica. Na cobrança de dívida por autarquia federal, o foro define o orçamento da defesa.
Primeiro, há o custo de contratar advogado na praça do juízo, ou de manter correspondente para os atos presenciais. Depois, há o deslocamento para audiências e diligências. Há também a dificuldade de produzir prova quando os documentos, os funcionários e os bens estão em outro estado, o que multiplica cartas precatórias. Por fim, há o custo silencioso do acompanhamento: quanto mais distante o processo, maior a chance de um prazo passar despercebido.
Existe ainda o efeito de dispersão. No caso concreto, o devedor já discutia a validade da multa em Caxias do Sul quando a autarquia propôs a execução em Brasília. Duas frentes, dois juízos, duas contas de honorários, sobre o mesmo débito. Para uma autarquia com procuradoria em todo o território nacional, concentrar processos no Distrito Federal custa pouco. Por outro lado, para quem é executado, o mesmo deslocamento custa muito.
Cobrança de dívida por autarquia federal e a execução fiscal
Na prática, o caminho processual dessas cobranças é conhecido. O art. 93 da Lei n. 12.529/2011 dá à decisão do Cade a natureza de título executivo extrajudicial, e o art. 94 manda que a execução da multa siga a Lei n. 6.830/1980, a Lei de Execuções Fiscais. Portanto, a cobrança de dívida por autarquia federal corre pelo rito da execução fiscal, com certidão de dívida ativa, citação para pagar em cinco dias e penhora.
Fora das leis especiais, o foro dessas ações vem do art. 46, § 5º, do CPC: a execução fiscal será proposta no foro de domicílio do réu, no de sua residência ou no do lugar onde for encontrado. Ou seja, nenhuma das três opções é a sede do credor. E o art. 5º da Lei n. 6.830/1980 reforça o caráter exclusivo dessa competência diante de outros juízos.
O art. 97 da Lei n. 12.529/2011 é, nesse cenário, a exceção. É a legitimidade dessa exceção que o STF vai medir. Se ela cair, desaparece a base legal expressa que hoje autoriza o Cade a executar longe do devedor. Se o Supremo a validar como modelo, nada impede que outras leis repitam a fórmula.
O que fazer agora, com processo em curso
Enquanto o Supremo não julga o mérito, três providências merecem atenção.
Primeiro, alegue a incompetência no tempo certo. O CPC de 2015 acabou com a exceção de incompetência como incidente autônomo. Hoje a alegação vai como preliminar de contestação, na forma do art. 64, e, na execução fiscal, chega por embargos ou por petição nos próprios autos. Contudo, o ponto sensível é a preclusão. A Súmula 33 do STJ enuncia que a incompetência relativa não pode ser declarada de ofício. Por isso o silêncio do executado prorroga a competência do juízo escolhido pelo credor. Quem não alega, aceita.
Depois, peça o sobrestamento. O art. 1.035, § 5º, do CPC prevê a suspensão dos processos que versem sobre a questão afetada. Mas o Supremo trata essa suspensão como decisão do relator, e os andamentos do RE 1552749 não registram, até aqui, ordem de suspensão nacional. Na prática, então, o executado dirige o pedido ao juízo da causa, e ele depende de convencimento, não de automatismo.
Por fim, preserve a matéria constitucional. A discussão que hoje parece perdida no primeiro grau pode voltar quando o Supremo fixar a tese, desde que a parte tenha suscitado o ponto e o juízo o tenha enfrentado nos autos.
Meu comentário
Fico com a tese do recorrente, e não por simpatia a quem deve multa milionária. Fico porque o art. 109, §§ 1º e 2º, da CRFB/1988 forma um par coerente, e esse par tem destinatário claro. Nas duas pontas, a Constituição poupou o particular do deslocamento. Na cobrança de dívida por autarquia federal, a lógica deveria ser a mesma. Ler o § 1º como regra que vale só para a União rebaixa uma garantia de acesso à justiça a detalhe de organização administrativa. Quem exerce parcela do poder da União deveria carregar também os limites desse poder.
Ainda assim, reconheço a força do outro lado. Concentrar no Distrito Federal as execuções das decisões do Cade favorece a coerência de uma matéria altamente técnica e evita leituras divergentes sobre atos de um órgão nacional. É um ganho real de eficiência, e a lei de 2011 não nasceu por descuido.
Só que eficiência administrativa e ônus do cidadão não se compensam. Afinal, a economia da procuradoria reaparece inteira na conta de quem é executado. E essa conta pesa de forma desigual: uma empresa grande absorve o correspondente em Brasília; o profissional autônomo cobrado por um conselho de fiscalização, não. Se o Supremo mantiver a escolha do credor, a tese deveria trazer algum critério de contenção, para que outras leis não repitam a fórmula fora do contexto que a justificou.
Há ainda um argumento de economia processual que o caso ilustra bem. Já corria ação anulatória no domicílio do devedor quando a autarquia propôs a execução em outra unidade da Federação. Reunir as duas discussões no mesmo juízo custa menos a todos, inclusive ao Judiciário.
O que fica do Tema 1.468
O STF reconheceu repercussão geral, por maioria, e vai definir se a regra do art. 109, § 1º, da CRFB/1988 se estende às autarquias federais e se o art. 97 da Lei n. 12.529/2011 sobrevive ao teste. Enquanto o mérito não vem, a cobrança de dívida por autarquia federal segue a orientação de cada juízo. Quem é cobrado longe de casa precisa alegar a incompetência no primeiro momento, sob pena de prorrogação, e pedir o sobrestamento com apoio no tema afetado. A tese futura, então, vai valer para INSS, Ibama, agências reguladoras e conselhos profissionais. E o que ela decide, no fundo, é simples: de quem é o custo da viagem.
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Fontes
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tema 1.468 da repercussão geral. Leading case: RE 1552749, relator ministro Nunes Marques. Disponível em: portal.stf.jus.br. Acesso em: 1º set. 2026.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE 1552749 (número único 1037238-41.2018.4.01.0000), andamentos processuais: decisão pela existência de repercussão geral em 20 de junho de 2026 e publicação do acórdão em 21 de julho de 2026. Disponível em: portal.stf.jus.br. Acesso em: 1º set. 2026.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. STF vai decidir onde autarquias federais podem cobrar dívida. Notícia de 28 ago. 2026. Disponível em: noticias.stf.jus.br. Acesso em: 1º set. 2026.
MIGALHAS. STF definirá foro para autarquias federais cobrarem dívidas na Justiça. 30 ago. 2026. Disponível em: migalhas.com.br. Acesso em: 1º set. 2026.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, art. 109, §§ 1º e 2º. Disponível em: planalto.gov.br. Acesso em: 1º set. 2026.
BRASIL. Lei n. 12.529, de 30 de novembro de 2011, arts. 4º, 93, 94 e 97. Disponível em: planalto.gov.br. Acesso em: 1º set. 2026.
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BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Súmula n. 33. Disponível em: stj.jus.br. Acesso em: 1º set. 2026.
