O Fundo de Participação dos Municípios (FPM) é transferência constitucional e, ainda assim, não é dinheiro incondicional. Quando a prefeitura deve contribuições previdenciárias, a União pode reter o repasse antes que ele chegue ao caixa municipal. Em 3 de agosto de 2026, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) divulgou a tese fixada pela 1ª Seção sobre o bloqueio do FPM previdenciário, no Tema 1.401 dos recursos repetitivos: os limites de 9% da quota-parte e de 15% da receita corrente líquida, previstos na Lei n. 9.639/1998, não se aplicam a essas retenções.
A decisão saiu no Recurso Especial n. 2.177.031, sob relatoria da ministra Maria Thereza de Assis Moura. Por vir de recurso repetitivo, a tese é de observância obrigatória para os demais tribunais, na forma do art. 927, III, do Código de Processo Civil (CPC). Para quem administra um município, e para o cidadão que paga a conta local, o recado é direto: sem regularidade previdenciária, não há transferência integral.
O que o STJ decidiu sobre o bloqueio do FPM previdenciário
A Lei n. 9.639/1998 nasceu para resolver um passivo específico. Para tanto, ela abriu aos Estados, ao Distrito Federal e aos municípios a chance de amortizar dívidas com o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) mediante o emprego de um percentual do respectivo fundo de participação. No caso dos municípios, o art. 1º fixou nove pontos percentuais da quota-parte do FPM. O art. 5º, § 4º, somou um teto global: a amortização, junto com as obrigações previdenciárias correntes, poderia comprometer até quinze pontos percentuais da receita corrente líquida municipal.
Esses dois números viraram, então, argumento de defesa. Municípios com o repasse retido passaram a sustentar que a União não poderia bloquear além daqueles percentuais, ainda que a retenção não viesse de parcelamento algum, e sim da simples falta de recolhimento. A 1ª Seção, no entanto, rejeitou a leitura. Pela tese do Tema 1.401, os limites de 9% e de 15% não se aplicam ao bloqueio do FPM previdenciário.
Antes de chegar ao ponto técnico, a relatora foi direta quanto ao pano de fundo. Para a ministra Maria Thereza de Assis Moura, condicionar a liberação dos recursos do FPM à regularidade das contribuições previdenciárias “está além de discussão”. A própria Constituição subordina a entrega dos recursos ao pagamento dos créditos da União, e o art. 56 da Lei n. 8.212/1991 exige a inexistência de débitos previdenciários para o recebimento das transferências constitucionais. Logo, a retenção tem fundamento próprio, constitucional e legal, que independe do regime especial de 1998.
Por que os limites da Lei n. 9.639/1998 não alcançam a retenção
O raciocínio parte, antes de tudo, da finalidade da norma. Os limites de 9% e de 15% foram desenhados para os parcelamentos que a própria Lei n. 9.639/1998 criou, e só para eles. Fora daquele desenho, portanto, não há base para transportá-los. O bloqueio por não recolhimento tem outra origem, e o parcelamento regido por outra lei tem regras próprias.
Há ainda um dado de calendário que costuma passar despercebido. Os parcelamentos daquela lei tiveram prazo de adesão encerrado há muitos anos. Ou seja: uma norma com janela fechada continua produzindo efeitos para quem aderiu na época, mas não se converte em regime permanente de proteção para quem ficou de fora. E ela não revogou a exigência de regularidade previdenciária da Lei n. 8.212/1991, que segue de pé.
A relatora tratou o parcelamento previdenciário como medida excepcional. Faz sentido. Em regra, rolar dívida previdenciária não é a forma comum de arrecadar; é a exceção que a lei abre em hipóteses definidas, com prazo e condições próprios.
Parcelamento é direito estrito: os arts. 111 e 155-A do CTN
Aqui está a chave técnica da decisão, e ela interessa muito além das prefeituras. O parcelamento suspende a exigibilidade do crédito tributário. Por isso, a legislação que o disciplina se lê literalmente, sem ampliação por analogia: é o comando do art. 111, I, da Lei n. 5.172/1966, o Código Tributário Nacional (CTN). O art. 155-A do mesmo código, por sua vez, completa o desenho ao exigir lei específica para conceder o parcelamento e definir sua forma e sua condição.
Assim, estender os limites de 1998 a débitos não parcelados, ou a parcelamentos de outras leis, produziria um resultado curioso: um parcelamento novo, criado pelo intérprete, sem lei que o instituísse. Nas palavras da relatora, “a extensão das limitações quantitativas previstas na Lei 9.639/1998 a débitos não parcelados ou regidos por outros parcelamentos seria equivalente à criação de nova espécie de parcelamento fora das hipóteses efetivamente previstas em lei”.
Não se trata de negar proteção ao devedor, e sim de reconhecer que a proteção invocada tinha endereço certo. Quem aderiu ao programa de 1998 no prazo levou consigo os tetos de retenção. Por outro lado, quem não aderiu, ou deixou de recolher, responde pela regra geral.
O que o bloqueio do FPM previdenciário significa na prática
Para o município, a consequência é de caixa. A regularidade previdenciária deixou de ser detalhe contábil e passou a funcionar como condição de recebimento integral da transferência constitucional. Sem ela, a União retém, agora sem o teto que a defesa costumava invocar. Na prática, quem administra a prefeitura precisa tratar a contribuição corrente como despesa de primeira ordem, no mesmo patamar da folha.
Para o morador daquela cidade, o efeito chega depois, mas chega. De fato, bloqueio de FPM não é abstração orçamentária: é obra parada, fornecedor sem receber, serviço público que encolhe. A discussão sobre o teto de retenção é, no fundo, discussão sobre quem paga a conta do atraso.
Para a empresa e para o contador, o recado é outro, e mais amplo. Benefício fiscal com prazo de adesão encerrado não se estende por analogia. O erro é comum, inclusive entre quem lida com números todo dia: encontra-se na lei antiga um limite, um desconto ou uma condição favorável, e supõe-se que aquilo valha como princípio geral. Não vale. Programa de regularização vive dentro da própria janela, e o que sobra dela é o direito de quem aderiu a tempo.
Convém separar, ainda, o que a tese não decidiu. Ela não retirou do município a possibilidade de discutir o débito em si, nem de negociá-lo. Crédito previdenciário inscrito em dívida ativa continua sujeito a controle de legalidade, a prazos de prescrição e às vias de transação disponíveis, e a cobrança judicial, quando ocorre, segue o rito da execução fiscal. O que caiu foi o argumento do limite quantitativo importado de outra lei.
Meu comentário
Considero a decisão tecnicamente correta, e digo isso do lado de quem costuma questionar o Fisco. O art. 111 do CTN, afinal, é via de mão dupla. Se o contribuinte quer que a isenção seja lida como está escrita, sem o alargamento que a fiscalização às vezes tenta, então não pode pedir alargamento quando o texto favorece o outro lado. Coerência interpretativa não é favor ao Fisco: é o que sustenta a previsibilidade de que o contribuinte depende.
Ainda assim, há um incômodo legítimo no resultado. O município que perde FPM não é uma empresa que escolheu não pagar. É um ente com receita vinculada, margem estreita e serviço a prestar. A retenção sem teto pode apertar demais essa prestação, e o custo recai sobre o morador, que não deu causa a nada. Esse desconforto não se resolve na interpretação da Lei n. 9.639/1998. Ele pertence ao desenho legislativo: se o Congresso entende que deve existir um limite geral de comprometimento do FPM, cabe a ele escrevê-lo, e não ao Judiciário.
Há uma lição de gestão que atravessa o caso e vale para empresas. Ninguém deveria montar planejamento de caixa sobre um benefício cuja janela fechou. A tentação é grande: puxar para o presente a regra de um programa antigo, mais generosa. O desfecho costuma repetir-se. A tese cai anos depois, o passivo volta corrigido, e o tempo ganho custa mais do que poupou. Programa de regularização é fotografia de um momento: quem perdeu a foto procura, então, a moldura seguinte.
Por fim, a decisão reforça algo que as prefeituras já sabem e adiam. A certidão de regularidade previdenciária virou chave de acesso ao dinheiro constitucional. Manter a contribuição em dia custa caro no mês. Descobrir isso depois, com o repasse bloqueado, custa mais.
O que fica da decisão
Em resumo, o Tema 1.401 encerra uma controvérsia que se arrastava nos tribunais. Os limites de 9% da quota-parte e de 15% da receita corrente líquida, da Lei n. 9.639/1998, valem para os parcelamentos que aquela lei criou, e apenas para eles. Não alcançam o bloqueio do FPM previdenciário decorrente da falta de recolhimento, nem os parcelamentos regidos por outras normas. Como a tese veio de recurso repetitivo, os demais tribunais devem observá-la (art. 927, III, do CPC).
Fica também um método de leitura, e é dele que empresários e contadores tiram o maior proveito. Quando o assunto é parcelamento, o texto da lei é o limite, e a analogia não cria regime novo (arts. 111 e 155-A do CTN). Com isso, o município passa a ter a regularidade previdenciária como condição de caixa. Para a empresa, serve de aviso: o desconto de ontem não vira direito de hoje só porque a lei antiga continua no papel.
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Fontes
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Tribunal afasta aplicação dos limites da Lei 9.639/1998 aos bloqueios do FPM por débitos previdenciários. 3 ago. 2026. Disponível em: stj.jus.br. Acesso em: 10 ago. 2026.
CONSULTOR JURÍDICO. STJ afasta aplicação da Lei 9.639/1998 aos bloqueios do FPM por débitos previdenciários. 8 ago. 2026. Disponível em: conjur.com.br. Acesso em: 10 ago. 2026.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial n. 2.177.031 (Tema 1.401 dos recursos repetitivos). Relatora: ministra Maria Thereza de Assis Moura, 1ª Seção.
BRASIL. Lei n. 9.639, de 25 de maio de 1998. Dispõe sobre amortização e parcelamento de dívidas com o INSS. Disponível em: planalto.gov.br. Acesso em: 10 ago. 2026.
BRASIL. Lei n. 8.212, de 24 de julho de 1991, art. 56. Organização da Seguridade Social e Plano de Custeio. Disponível em: planalto.gov.br. Acesso em: 10 ago. 2026.
BRASIL. Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional), arts. 111 e 155-A. Disponível em: planalto.gov.br. Acesso em: 10 ago. 2026.
BRASIL. Lei n. 13.105, de 16 de março de 2015 (Código de Processo Civil), art. 927, III. Disponível em: planalto.gov.br. Acesso em: 10 ago. 2026.
