Retroatividade benigna só existe onde a lei previu

Atualização (14 de outubro de 2026). Publiquei este texto em 15 de setembro de 2026, seis dias depois de a 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ) julgar o Tema 1.327. O acórdão ainda não tinha sido publicado, e a redação das teses não era conhecida. O acórdão saiu em 21 de setembro de 2026, e as duas teses firmadas, divulgadas pelo tribunal em 14 de outubro, dizem que a retroatividade benigna da sanção administrativa depende de previsão legal específica e expressa. A análise abaixo incorpora as teses, o voto do relator e o valor da multa anterior, e o texto original, mantido como registro histórico, descreve o estado anterior.

Um transportador que dificulta a fiscalização na estrada paga hoje multa de R$ 550,00. Quem foi autuado pela mesma conduta antes de junho de 2019, porém, responde pelo valor anterior, mais alto. E assim seguirá. Em 9 de setembro de 2026, a 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ) julgou o Tema 1.327 dos repetitivos e recusou a retroatividade benigna fora do Direito Penal.

Para quem discute multa fiscal, a decisão parece de outro mundo. Na verdade, ela arruma a casa do Direito Administrativo Sancionador justamente onde o Direito Tributário tem regra escrita: o art. 106, II, “c”, do Código Tributário Nacional (CTN). Saber por que a retroatividade benigna funciona num regime e não no outro, portanto, é o que separa um pedido bem construído de um argumento que morre na primeira decisão.

Retroatividade benigna afastada: a decisão em resumo

Os dois recursos vieram do Espírito Santo. Quem os interpôs foi a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), inconformada com decisões que estenderam a transportadoras autuadas antes de 2019 uma multa reduzida por norma posterior. Em 10 de abril de 2025, a 1ª Seção afetou a questão ao rito dos recursos repetitivos. Determinou também a suspensão, na origem e no próprio tribunal, dos recursos especiais e agravos sobre o mesmo ponto.

A controvérsia coube em uma frase. Cabia definir se a Resolução ANTT n. 5.847/2019 poderia retroagir por ser mais benéfica ao infrator. A infração, no caso, era anterior à sua edição. Na sessão ordinária de 9 de setembro de 2026, o colegiado deu provimento aos dois recursos da agência, o REsp 2.175.767/ES e o REsp 2.175.768/ES. Relator foi o ministro Paulo Sérgio Domingues. Ou seja, prevaleceu a data do fato, e a retroatividade benigna ficou de fora.

As duas teses firmadas

O acórdão saiu em 21 de setembro de 2026, e a página do Tema 1.327 no portal do STJ registra as teses. A primeira: “A sanção administrativa prevista na Resolução ANTT 5.847/2019, ainda que mais benéfica ao infrator, não retroage para incidir sobre condutas e sanções aplicadas regularmente à luz da norma vigente à época dos fatos”. A segunda: “A penalidade administrativa deve se basear pelo princípio do tempus regit actum, salvo se houver previsão legal, específica e expressa, autorizativa de aplicação do normativo mais benéfico posterior às condutas pretéritas”.

Com as teses publicadas, os recursos especiais e agravos suspensos desde a afetação voltam, enfim, a tramitar, com a solução pronta. Até 25 de setembro de 2026, última atualização da página do tema, não havia registro de embargos de declaração nem de trânsito em julgado.

A norma no centro da disputa é curta. A Resolução ANTT n. 5.847, de 21 de maio de 2019, alterou a Resolução ANTT n. 4.799/2015. Passou a punir com multa de R$ 550,00 o transportador que “obstruir ou, de qualquer forma, dificultar a fiscalização durante o transporte rodoviário de cargas”. Publicada no Diário Oficial da União em 22 de maio de 2019, entrou em vigor 30 dias depois. Quem tinha autuação antiga em aberto pediu o valor novo. Afinal, a conduta era a mesma.

A redução foi grande. Na redação original do art. 36, I, da Resolução ANTT n. 4.799/2015, a conduta de “evadir, obstruir ou, de qualquer forma, dificultar a fiscalização” custava R$ 5.000,00. A Resolução n. 5.847/2019 retirou o verbo “evadir” do tipo e fixou a multa em R$ 550,00, pouco mais de um décimo do valor anterior. Ou seja, foi essa diferença que as transportadoras autuadas antes de 2019 tentaram alcançar pela retroatividade benigna.

Retroatividade benigna: por que a analogia com o Direito Penal não passou

O argumento dos autuados tinha lógica e vinha sendo acolhido. A Constituição determina que “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu” (art. 5º, XL). Ora, se a pena criminal cede diante da lei nova mais branda, por que a multa administrativa resistiria? A primeira alcança a liberdade; a segunda, apenas o patrimônio. Por isso a retroatividade benigna parecia consequência natural do caráter punitivo da sanção.

A objeção do tribunal foi de método. A analogia pressupõe lacuna na lei e identidade de razão jurídica. No caso, faltavam as duas.

A virada não nasceu neste julgamento. Ela vem do Tema 1.199 da repercussão geral do Supremo Tribunal Federal (STF), decidido no recurso extraordinário com agravo ARE 843989. Relatou o processo o ministro Alexandre de Moraes, e o acórdão transitou em julgado em 16 de fevereiro de 2023. Ali o STF examinou a retroatividade da Lei n. 14.230, de 25 de outubro de 2021, que reformou a Lei de Improbidade Administrativa. Concluiu que a revogação da modalidade culposa não retroage, porque a Constituição protege o ato jurídico perfeito e a coisa julgada (art. 5º, XXXVI).

O deslocamento é sutil e decisivo. Antes, bastava a natureza punitiva da sanção para puxar o princípio penal. Agora, pergunta-se se o legislador quis que a norma nova alcançasse o passado.

O que o voto do relator acrescenta

O voto do relator, já publicado, deixa isso explícito. Para o ministro Paulo Sérgio Domingues, a garantia do art. 5º, XL, da Constituição é própria do Direito Penal, ligada à proteção da liberdade, e não institui regra geral para todo o poder punitivo do Estado. A analogia, segundo o voto, só cabe quando há lacuna e identidade entre as situações. No Direito Administrativo Sancionador, porém, não há lacuna, porque a disciplina é completa e manda aplicar a norma vigente no momento da conduta.

Há ainda um argumento de política regulatória. Permitir que a sanção aplicada caia toda vez que surgir regra mais branda, disse o relator, comprometeria a função preventiva das penalidades. Nas palavras do voto, “a estabilidade da sanção aplicada ao tempo da conduta é, nessa perspectiva, condição de eficácia do próprio sistema regulatório”. Ainda assim, o ministro reconheceu que um núcleo mínimo de garantias penais vale no campo administrativo: legalidade, tipicidade da infração e da sanção, devido processo legal e ampla defesa. A retroatividade benigna ficou fora desse núcleo.

Tempus regit actum, ou o tempo rege o ato

No Direito Administrativo, a regra de partida é a irretroatividade. A sanção aplicada segundo a norma vigente na data da infração é ato jurídico perfeito. Mexer depois no valor da multa equivale a reescrever o passado sem autorização legal. Daí a fórmula tempus regit actum: o ato se rege pela lei do seu tempo.

Para o autuado, a consequência é direta. A defesa que invocava a retroatividade benigna sem apoio em texto perdeu, nesse campo, o seu principal alicerce. O caminho passa a ser outro. Primeiro, verificar se a própria norma nova mandou retroagir. Não havendo cláusula assim, a discussão se desloca para os vícios de origem do auto de infração, da competência do agente à prova do fato imputado.

A segunda tese fecha a porta da retroatividade benigna com cuidado. Não basta previsão legal. Ela precisa ser “específica e expressa”, e por isso cláusula genérica de retroação não serve, nem princípio emprestado de outro ramo. O relator lembrou que o legislador previu a retroatividade da norma mais branda onde quis, no Direito Penal e no Direito Tributário. Lembrou também que o próprio STJ admitia, em julgamentos anteriores, a aplicação retroativa de norma administrativa mais benéfica. Essa orientação, no entanto, foi abandonada diante do precedente vinculante do STF.

No tributo, a retroatividade benigna é regra escrita

Aqui a conversa muda de lugar. O CTN não deixou o assunto para a analogia: resolveu no art. 106. O inciso I cuida da lei expressamente interpretativa. O inciso II trata do que interessa a quem tem multa em discussão. Reúne três hipóteses, todas condicionadas a que o ato ainda não esteja definitivamente julgado.

A lei nova retroage quando deixa de definir a conduta como infração. Retroage também quando deixa de tratá-la como contrária a exigência de ação ou omissão. Nessa segunda hipótese, exige-se que não tenha havido fraude nem falta de pagamento de tributo. E retroage, pela alínea “c”, “quando lhe comine penalidade menos severa que a prevista na lei vigente ao tempo da sua prática”.

A diferença entre os dois regimes, portanto, não é de princípio: é de texto. O Direito Tributário tem norma geral que autoriza a retroatividade benigna e desenha o seu alcance. O Direito Administrativo Sancionador não tem equivalente. Por isso o Tema 1.327 não abala o art. 106 do CTN. Ele reforça, por contraste, a razão de o dispositivo existir, já que sem previsão legal expressa a sanção mais branda não volta atrás.

A retroatividade benigna tributária depois do Tema 1.327

O voto do relator percorre o mesmo caminho em sentido inverso. Ao dizer que o legislador autorizou a retroatividade onde quis, o ministro citou o Direito Tributário como exemplo de campo em que essa escolha foi feita. No CTN, afinal, a escolha está no art. 106, II, “c”, desde 1966. Com isso, para a multa fiscal o repetitivo não fecha porta nenhuma. Ele aponta para a porta que já existia, e a retroatividade benigna tributária sai do julgamento mais firme do que entrou.

Dois limites do art. 106 merecem atenção. É neles que o pedido de retroatividade benigna costuma naufragar na prática. O primeiro é objetivo: o benefício alcança a penalidade, não o tributo. Alíquota nova e mais baixa não devolve nada de período anterior. Confundir as duas coisas é o erro mais comum em revisão de passivo. O segundo limite é temporal, e é o mais mal compreendido.

Retroatividade benigna vale só até o ato ficar definitivo

“Ato não definitivamente julgado” é a expressão que abre e fecha a porta do inciso II. Enquanto a exigência estiver em discussão, há espaço para pedir a penalidade menor. Isso vale para a impugnação, para o recurso administrativo e para os embargos à execução. Depois do trânsito em julgado, não há mais espaço.

O texto do CTN não distingue processo administrativo de processo judicial. É essa abertura que rende a briga concreta sobre até onde vai o “definitivamente julgado”. Quem tem processo administrativo fiscal em curso e vê a multa cair por lei nova tem uma janela aberta. Ela fecha sozinha, com o tempo.

Meu comentário

Leio a decisão com uma concordância desconfortável. Tecnicamente, o relator tem razão. A analogia não é ferramenta para criar direito onde o legislador se calou. A transposição automática do Direito Penal para o Direito Administrativo Sancionador vinha sendo feita com mais entusiasmo do que fundamento. Reconheço, porém, o incômodo do outro lado. O Estado revê para baixo o valor de uma multa, porque concluiu que ela era desproporcional. E segue cobrando o valor antigo de quem foi autuado antes. Não é preciso advogar para transportadora para sentir esse desconforto.

Vejo, ainda assim, um ganho para o contribuinte, e ele é de clareza. Enquanto a retroatividade benigna vinha por empréstimo do Direito Penal, dependia do humor do julgador. Dependia também da força retórica do paralelo. Agora depende de texto. Em matéria tributária, esse texto existe desde 1966 e está no art. 106, II, “c”, do CTN. Quem discute multa fiscal deixa de precisar do argumento emprestado. Passa a invocar regra própria, mais forte, mais delimitada e menos sujeita a simpatia.

Entendo, por fim, que o julgamento joga luz sobre um trabalho costumeiramente negligenciado: ler a norma nova até o fim. Toda vez que uma lei ou um regulamento reduz penalidade, convém procurar a cláusula de transição. Havendo previsão expressa de aplicação a fatos anteriores, o pedido está pronto e dispensa teoria. Não havendo, o caminho administrativo fechou. No campo tributário, ele segue aberto pelo CTN, com os limites que o próprio código impôs.

O recado das teses publicadas

Com as teses publicadas, mantenho a concordância e o desconforto, e acrescento uma preocupação. A exigência de previsão “legal, específica e expressa” é mais dura do que o debate anterior ao julgamento sugeria. Em outras palavras, leio nela dois recados. Ao regulador: quem reduz uma multa porque a achou desproporcional precisa dizer, no mesmo ato, o que acontece com as autuações pendentes, porque o silêncio será lido como manutenção do valor antigo. Ao legislador: se “legal” significa lei em sentido estrito, nem a cláusula de transição de uma resolução bastaria, e essa dúvida vai render contencioso novo. A ANTT nada disse em 2019. Assim, o custo do silêncio ficou com quem foi autuado por R$ 5.000,00 antes da vigência da norma nova.

O que muda para quem tem multa em aberto

A separação entre os dois regimes tem efeito imediato na mesa de trabalho. Multa de agência reguladora, de órgão de trânsito ou de conselho profissional segue, em regra, a norma do dia da infração. A exceção aparece quando o próprio ato normativo manda retroagir. Multa tributária, federal, estadual ou municipal, tem a seu favor o art. 106, II, “c”, do CTN. Nesse caso, o pedido se sustenta enquanto o crédito não estiver definitivamente julgado.

Na revisão de passivos, isso significa separar as pilhas antes de escolher a tese. Autuações administrativas pedem a leitura da regra de transição no texto que reduziu a penalidade. Autuações fiscais pedem duas verificações. A primeira é se houve lei posterior mais branda quanto à penalidade. A segunda é em que fase está a discussão do crédito. A retroatividade benigna continua entre os poucos argumentos capazes de reduzir uma multa sem enfrentar o mérito da autuação. O Tema 1.327 apenas devolveu cada regime ao seu lugar. Antes de montar o pedido, convém identificar em qual dos dois a multa se encaixa.

Para o transportador com recurso suspenso, o efeito é imediato. O processo volta a andar, e a tese do repetitivo orienta a decisão do tribunal de origem. Cabem ainda embargos de declaração no próprio STJ, e a página do tema não os registrava até 25 de setembro de 2026. Quem tem autuação da ANTT anterior à vigência da Resolução n. 5.847/2019 responde pela multa de R$ 5.000,00. Nesse caso, a defesa possível é a dos vícios do próprio auto, da competência do agente à prova da conduta. Quem tem multa tributária em discussão, por fim, não precisa de nada disso, porque a retroatividade benigna do art. 106 do CTN continua onde sempre esteve.

Publicações relacionadas

Prescrição intercorrente aduaneira: TRF-1 suspende multa

Multa por obrigação acessória tem teto e exige dano

Fontes

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Tema Repetitivo n. 1.327 (REsp 2.175.767/ES e REsp 2.175.768/ES), rel. ministro Paulo Sérgio Domingues, 1ª Seção, afetação em 10 de abril de 2025, julgado em 9 de setembro de 2026, acórdão publicado em 21 de setembro de 2026. Disponível em: processo.stj.jus.br. Acesso em: 14 out. 2026.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Repetitivo: redução de multa por dificultar fiscalização de cargas não atinge infrações anteriores à nova norma da ANTT. Brasília, 14 out. 2026. Disponível em: stj.jus.br. Acesso em: 14 out. 2026.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Primeira Seção. Pauta de julgamento da sessão ordinária de 9 de setembro de 2026: REsp 2.175.767/ES e REsp 2.175.768/ES, Tema Repetitivo n. 1.327, relator ministro Paulo Sérgio Domingues, recorrente Agência Nacional de Transportes Terrestres. Disponível em: calendario-sessoes.web.stj.jus.br. Acesso em: 14 out. 2026.

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Boletim de Precedentes n. 129, de 30 de abril de 2025: afetação do Tema 1.327 dos recursos repetitivos. Disponível em: stj.jus.br. Acesso em: 14 out. 2026.

BRASIL. Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional), art. 106. Disponível em: planalto.gov.br. Acesso em: 14 out. 2026.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, art. 5º, XXXVI e XL. Disponível em: planalto.gov.br. Acesso em: 14 out. 2026.

AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES. Resolução n. 4.799, de 27 de julho de 2015, art. 36, I, redação original e redação dada pela Resolução n. 5.847/2019. Disponível em: anttlegis.antt.gov.br. Acesso em: 14 out. 2026.

AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES. Resolução n. 5.847, de 21 de maio de 2019. Diário Oficial da União, 22 maio 2019, Seção 1. Disponível em: anttlegis.antt.gov.br. Acesso em: 14 out. 2026.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tema 1.199 da repercussão geral (ARE 843989), relator ministro Alexandre de Moraes, trânsito em julgado em 16 de fevereiro de 2023. Disponível em: portal.stf.jus.br. Acesso em: 12 set. 2026.

BRASIL. Lei n. 14.230, de 25 de outubro de 2021. Disponível em: planalto.gov.br. Acesso em: 14 out. 2026.

CONSULTOR JURÍDICO. Sanção administrativa mais benéfica só retroage se a lei autorizar, define STJ. 11 set. 2026. Disponível em: conjur.com.br. Acesso em: 14 out. 2026.