Um transportador que dificulta a fiscalização na estrada paga hoje multa de R$ 550,00. Quem foi autuado pela mesma conduta antes de junho de 2019, porém, responde pelo valor anterior, mais alto. E assim seguirá. Em 9 de setembro de 2026, a 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ) julgou o Tema 1.327 dos repetitivos e recusou a retroatividade benigna fora do Direito Penal.
Para quem discute multa fiscal, a decisão parece de outro mundo. Na verdade, ela arruma a casa do Direito Administrativo Sancionador justamente onde o Direito Tributário tem regra escrita: o art. 106, II, “c”, do Código Tributário Nacional (CTN). Saber por que a retroatividade benigna funciona num regime e não no outro, portanto, é o que separa um pedido bem construído de um argumento que morre na primeira decisão.
Retroatividade benigna afastada: a decisão em resumo
Os dois recursos vieram do Espírito Santo. Quem os interpôs foi a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), inconformada com decisões que estenderam a transportadoras autuadas antes de 2019 uma multa reduzida por norma posterior. Em 10 de abril de 2025, a 1ª Seção afetou a questão ao rito dos recursos repetitivos. Determinou também a suspensão, na origem e no próprio tribunal, dos recursos especiais e agravos sobre o mesmo ponto.
A controvérsia coube em uma frase. Cabia definir se a Resolução ANTT n. 5.847/2019 poderia retroagir por ser mais benéfica ao infrator. A infração, no caso, era anterior à sua edição. Na sessão ordinária de 9 de setembro de 2026, o colegiado deu provimento aos dois recursos da agência, o REsp 2.175.767/ES e o REsp 2.175.768/ES. Relator foi o ministro Paulo Sérgio Domingues. Ou seja, prevaleceu a data do fato, e a retroatividade benigna ficou de fora.
A norma no centro da disputa é curta. A Resolução ANTT n. 5.847, de 21 de maio de 2019, alterou a Resolução ANTT n. 4.799/2015. Passou a punir com multa de R$ 550,00 o transportador que “obstruir ou, de qualquer forma, dificultar a fiscalização durante o transporte rodoviário de cargas”. Publicada no Diário Oficial da União em 22 de maio de 2019, entrou em vigor 30 dias depois. Quem tinha autuação antiga em aberto pediu o valor novo. Afinal, a conduta era a mesma.
Retroatividade benigna: por que a analogia com o Direito Penal não passou
O argumento dos autuados tinha lógica e vinha sendo acolhido. A Constituição determina que “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu” (art. 5º, XL). Ora, se a pena criminal cede diante da lei nova mais branda, por que a multa administrativa resistiria? A primeira alcança a liberdade; a segunda, apenas o patrimônio. Por isso a retroatividade benigna parecia consequência natural do caráter punitivo da sanção.
A objeção do tribunal foi de método. A analogia pressupõe lacuna na lei e identidade de razão jurídica. No caso, faltavam as duas.
A virada não nasceu neste julgamento. Ela vem do Tema 1.199 da repercussão geral do Supremo Tribunal Federal (STF), decidido no recurso extraordinário com agravo ARE 843989. Relatou o processo o ministro Alexandre de Moraes, e o acórdão transitou em julgado em 16 de fevereiro de 2023. Ali o STF examinou a retroatividade da Lei n. 14.230, de 25 de outubro de 2021, que reformou a Lei de Improbidade Administrativa. Concluiu que a revogação da modalidade culposa não retroage, porque a Constituição protege o ato jurídico perfeito e a coisa julgada (art. 5º, XXXVI).
O deslocamento é sutil e decisivo. Antes, bastava a natureza punitiva da sanção para puxar o princípio penal. Agora, pergunta-se se o legislador quis que a norma nova alcançasse o passado.
Tempus regit actum, ou o tempo rege o ato
No Direito Administrativo, a regra de partida é a irretroatividade. A sanção aplicada segundo a norma vigente na data da infração é ato jurídico perfeito. Mexer depois no valor da multa equivale a reescrever o passado sem autorização legal. Daí a fórmula tempus regit actum: o ato se rege pela lei do seu tempo.
Para o autuado, a consequência é direta. A defesa que invocava a retroatividade benigna sem apoio em texto perdeu, nesse campo, o seu principal alicerce. O caminho passa a ser outro. Primeiro, verificar se a própria norma nova mandou retroagir. Não havendo cláusula assim, a discussão se desloca para os vícios de origem do auto de infração, da competência do agente à prova do fato imputado.
No tributo, a retroatividade benigna é regra escrita
Aqui a conversa muda de lugar. O CTN não deixou o assunto para a analogia: resolveu no art. 106. O inciso I cuida da lei expressamente interpretativa. O inciso II trata do que interessa a quem tem multa em discussão. Reúne três hipóteses, todas condicionadas a que o ato ainda não esteja definitivamente julgado.
A lei nova retroage quando deixa de definir a conduta como infração. Retroage também quando deixa de tratá-la como contrária a exigência de ação ou omissão. Nessa segunda hipótese, exige-se que não tenha havido fraude nem falta de pagamento de tributo. E retroage, pela alínea “c”, “quando lhe comine penalidade menos severa que a prevista na lei vigente ao tempo da sua prática”.
A diferença entre os dois regimes, portanto, não é de princípio: é de texto. O Direito Tributário tem norma geral que autoriza a retroatividade benigna e desenha o seu alcance. O Direito Administrativo Sancionador não tem equivalente. Por isso o Tema 1.327 não abala o art. 106 do CTN. Ele reforça, por contraste, a razão de o dispositivo existir, já que sem previsão legal expressa a sanção mais branda não volta atrás.
Dois limites do art. 106 merecem atenção. É neles que o pedido de retroatividade benigna costuma naufragar na prática. O primeiro é objetivo: o benefício alcança a penalidade, não o tributo. Alíquota nova e mais baixa não devolve nada de período anterior. Confundir as duas coisas é o erro mais comum em revisão de passivo. O segundo limite é temporal, e é o mais mal compreendido.
Retroatividade benigna vale só até o ato ficar definitivo
“Ato não definitivamente julgado” é a expressão que abre e fecha a porta do inciso II. Enquanto a exigência estiver em discussão, há espaço para pedir a penalidade menor. Isso vale para a impugnação, para o recurso administrativo e para os embargos à execução. Depois do trânsito em julgado, não há mais espaço.
O texto do CTN não distingue processo administrativo de processo judicial. É essa abertura que rende a briga concreta sobre até onde vai o “definitivamente julgado”. Quem tem processo administrativo fiscal em curso e vê a multa cair por lei nova tem uma janela aberta. Ela fecha sozinha, com o tempo.
Meu comentário
Leio a decisão com uma concordância desconfortável. Tecnicamente, o relator tem razão. A analogia não é ferramenta para criar direito onde o legislador se calou. A transposição automática do Direito Penal para o Direito Administrativo Sancionador vinha sendo feita com mais entusiasmo do que fundamento. Reconheço, porém, o incômodo do outro lado. O Estado revê para baixo o valor de uma multa, porque concluiu que ela era desproporcional. E segue cobrando o valor antigo de quem foi autuado antes. Não é preciso advogar para transportadora para sentir esse desconforto.
Vejo, ainda assim, um ganho para o contribuinte, e ele é de clareza. Enquanto a retroatividade benigna vinha por empréstimo do Direito Penal, dependia do humor do julgador. Dependia também da força retórica do paralelo. Agora depende de texto. Em matéria tributária, esse texto existe desde 1966 e está no art. 106, II, “c”, do CTN. Quem discute multa fiscal deixa de precisar do argumento emprestado. Passa a invocar regra própria, mais forte, mais delimitada e menos sujeita a simpatia.
Entendo, por fim, que o julgamento joga luz sobre um trabalho costumeiramente negligenciado: ler a norma nova até o fim. Toda vez que uma lei ou um regulamento reduz penalidade, convém procurar a cláusula de transição. Havendo previsão expressa de aplicação a fatos anteriores, o pedido está pronto e dispensa teoria. Não havendo, o caminho administrativo fechou. No campo tributário, ele segue aberto pelo CTN, com os limites que o próprio código impôs.
O que muda para quem tem multa em aberto
A separação entre os dois regimes tem efeito imediato na mesa de trabalho. Multa de agência reguladora, de órgão de trânsito ou de conselho profissional segue, em regra, a norma do dia da infração. A exceção aparece quando o próprio ato normativo manda retroagir. Multa tributária, federal, estadual ou municipal, tem a seu favor o art. 106, II, “c”, do CTN. Nesse caso, o pedido se sustenta enquanto o crédito não estiver definitivamente julgado.
Na revisão de passivos, isso significa separar as pilhas antes de escolher a tese. Autuações administrativas pedem a leitura da regra de transição no texto que reduziu a penalidade. Autuações fiscais pedem duas verificações. A primeira é se houve lei posterior mais branda quanto à penalidade. A segunda é em que fase está a discussão do crédito. A retroatividade benigna continua entre os poucos argumentos capazes de reduzir uma multa sem enfrentar o mérito da autuação. O Tema 1.327 apenas devolveu cada regime ao seu lugar. Antes de montar o pedido, convém identificar em qual dos dois a multa se encaixa.
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Fontes
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Primeira Seção. Pauta de julgamento da sessão ordinária de 9 de setembro de 2026: REsp 2.175.767/ES e REsp 2.175.768/ES, Tema Repetitivo n. 1.327, relator ministro Paulo Sérgio Domingues, recorrente Agência Nacional de Transportes Terrestres. Disponível em: calendario-sessoes.web.stj.jus.br. Acesso em: 12 set. 2026.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Boletim de Precedentes n. 129, de 30 de abril de 2025: afetação do Tema 1.327 dos recursos repetitivos. Disponível em: stj.jus.br. Acesso em: 12 set. 2026.
BRASIL. Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional), art. 106. Disponível em: planalto.gov.br. Acesso em: 12 set. 2026.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, art. 5º, XXXVI e XL. Disponível em: planalto.gov.br. Acesso em: 12 set. 2026.
AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES. Resolução n. 5.847, de 21 de maio de 2019. Diário Oficial da União, 22 maio 2019, Seção 1. Disponível em: anttlegis.antt.gov.br. Acesso em: 12 set. 2026.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tema 1.199 da repercussão geral (ARE 843989), relator ministro Alexandre de Moraes, trânsito em julgado em 16 de fevereiro de 2023. Disponível em: portal.stf.jus.br. Acesso em: 12 set. 2026.
BRASIL. Lei n. 14.230, de 25 de outubro de 2021. Disponível em: planalto.gov.br. Acesso em: 12 set. 2026.
CONSULTOR JURÍDICO. Sanção administrativa mais benéfica só retroage se a lei autorizar, define STJ. 11 set. 2026. Disponível em: conjur.com.br. Acesso em: 12 set. 2026.
