Em outubro de 2024, a Justiça de Goiás mandou suspender a compra de cinco mil livros de autoajuda pela Prefeitura de Goiânia. Cada exemplar sairia por R$ 1.228,50, o que daria mais de R$ 6 milhões em dinheiro público. No mesmo período, postos de saúde da cidade reclamavam de falta de energia e a coleta de lixo andava deficiente. Quem travou a compra não foi o Ministério Público nem o Tribunal de Contas. Foi um vereador, com um instrumento que está ao alcance de qualquer eleitor: a ação popular.

O caso mostra bem para que essa ferramenta serve e por que ela costuma ser subutilizada. Se o dinheiro público pertence ao povo, faz sentido que o povo tenha um meio direto de protegê-lo. É exatamente isso que a Constituição garante.

O que é a ação popular

A ação popular é uma ação judicial que qualquer cidadão pode propor para anular um ato do poder público que seja, ao mesmo tempo, ilegal e lesivo. Ela está prevista no art. 5º, LXXIII, da Constituição da República e é regulada pela Lei n. 4.717/1965 (Lei da Ação Popular), que completou seis décadas em 2025 e continua plenamente em vigor.

A Constituição protege quatro frentes: o patrimônio público, a moralidade administrativa, o meio ambiente e o patrimônio histórico e cultural. A Lei da Ação Popular vai um pouco além e define patrimônio público de forma ampla, alcançando bens de valor econômico, artístico, estético, histórico e até turístico. Na prática, isso abre espaço para questionar desde um contrato superfaturado até a degradação de um bem tombado ou de uma área protegida.

Costuma-se dizer que a ação popular é um dos remédios constitucionais, ao lado do habeas corpus e do mandado de segurança. A comparação ajuda a fixar a ideia: assim como o habeas corpus protege a liberdade de ir e vir, a ação popular protege bens que são de todos.

Quem pode propor, e contra o quê

Aqui há um detalhe que evita muita confusão. Só o cidadão, pessoa física no gozo dos direitos políticos, pode propor ação popular. Ou seja, é preciso ser eleitor, e a petição inicial deve vir acompanhada do título de eleitor ou documento equivalente. Empresas e associações não têm essa legitimidade.

Vereadores, deputados e qualquer outro eleitor estão, portanto, em pé de igualdade quanto à legitimidade. O que muda é o contexto. Um parlamentar de oposição costuma ter acesso a informações, contratos e editais que o cidadão comum levaria meses para reunir, e isso pesa na hora de montar o caso.

Para a ação ter chance de prosperar, a regra geral é demonstrar dois requisitos: a ilegalidade do ato e a lesão (ou o risco de lesão) ao patrimônio. Os tribunais admitem que, em algumas situações, sobretudo quando o que está em jogo é a moralidade administrativa, a ilegalidade qualificada já basta. Mas, quando se pede a devolução de valores aos cofres públicos, o Superior Tribunal de Justiça tem exigido prova concreta do prejuízo, e não apenas a afirmação de que o ato foi irregular.

Por que ela interessa de perto a quem fiscaliza

Para um vereador, a ação popular faz algo que o debate na Câmara nem sempre consegue: leva a questão direto ao Judiciário. Quando o Executivo tem maioria no Legislativo, requerimentos e denúncias podem morrer na gaveta. A ação judicial cria um caminho paralelo, que não depende de aprovação política.

Existe também um efeito menos óbvio. Uma petição bem instruída, com contratos, notas fiscais e pareceres, vira um dossiê sobre a irregularidade. Esse material serve ao processo, mas também alimenta novos requerimentos, representações ao Tribunal de Contas e a prestação de contas ao eleitor. E, ao contrário de um discurso, uma ação julgada procedente gera resultado mensurável: anulação do ato, devolução de dinheiro, responsabilização de quem deu causa ao dano.

O caso de Goiânia, em detalhe

Vale voltar ao exemplo da abertura, porque ele mostra como a coisa funciona de verdade, inclusive nos tropeços.

O então vereador Telêmaco Brandão (Novo) questionou um pregão eletrônico para a compra dos cinco mil exemplares do livro “Next”, da Viver Editora, ao custo de R$ 1.228,50 a unidade. Para evidenciar o exagero, comparou o preço com o de uma obra técnica de referência, o “Tratado de Medicina Interna Harrison”, que custa por volta de R$ 900. A Prefeitura justificou a compra como ação de saúde mental para os servidores. O vereador apontou ausência de estudo prévio, falta de demonstração de necessidade e indícios de superfaturamento e de conluio entre as empresas participantes.

O pedido de liminar foi negado em primeira instância. A juíza entendeu que, naquele momento, não havia elementos suficientes de ilegalidade. Brandão recorreu, e a 5ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça de Goiás concedeu a suspensão, por entender que não havia justificativa plausível para uma despesa tão alta nem comprovação de que o procedimento seguira as orientações da Procuradoria do município. A decisão saiu em outubro de 2024.

Duas lições ficam. A primeira é que perder a liminar no começo não significa perder a causa: o recurso reverteu o resultado. A segunda é que o que convenceu o tribunal não foi a indignação, e sim a comparação objetiva de preços e a falta de justificativa técnica para o gasto. Demonstração vale mais do que adjetivo.

Quando e como usar bem

A correção jurídica é o primeiro passo, mas não o único. Alguns cuidados aumentam bastante a chance de êxito.

O mais importante é a prova. Diferente de outras ações, em que parte das provas pode ser produzida ao longo do processo, a ação popular exige que a irregularidade apareça já na petição inicial, com elementos concretos. O STJ tem repetido que alegações genéricas não sustentam a ação: é preciso indicar o ato específico, sua autoria e indícios reais de lesão. Comparativos de preço, notas fiscais, editais e pareceres técnicos costumam ser o que separa uma inicial sólida de uma petição frágil.

A própria lei prevê que o juiz pode suspender liminarmente o ato impugnado, foi o que aconteceu em Goiânia. Por isso, quando há risco de o dano se consumar (um pagamento prestes a ser feito, um contrato prestes a ser assinado), o pedido de liminar tende a ser decisivo.

Vale ainda conhecer o papel do Ministério Público. Ele acompanha obrigatoriamente a ação e, se o autor desistir no meio do caminho, pode assumir a titularidade para levar o processo adiante. Na prática, isso dá uma camada extra de proteção ao interesse público.

E há um ponto de prudência que protege o próprio autor: a ação popular é, em regra, gratuita. O cidadão não paga custas nem honorários de sucumbência caso perca, salvo se ficar comprovada má-fé. Essa isenção remove o medo do custo, mas o “salvo má-fé” é um aviso claro de que a ferramenta não foi feita para perseguição política nem para aventura jurídica.

O que dá para conseguir, e o que ela não resolve

Uma ação popular bem-sucedida pode levar à anulação do ato, à devolução de valores ao erário com correção e juros, à reconstituição da situação anterior e à responsabilização de quem causou o dano. Em compras superfaturadas, por exemplo, o que foi pago a mais pode ser cobrado de volta.

Mesmo quando não é totalmente acolhida, a ação costuma produzir efeitos. A simples tramitação inibe práticas parecidas, chama a atenção dos órgãos de controle e ajuda a firmar o entendimento local sobre os limites da gestão.

Ainda assim, convém ter expectativa realista. A ação popular não serve para discutir uma lei em tese, papel reservado ao controle de constitucionalidade. Ela não é atalho para resolver disputas políticas. E depende de prova: sem demonstrar a ilegalidade e a lesão, não prospera, por mais legítima que seja a indignação. Há também prazo: o direito de propô-la prescreve em cinco anos.

Um instrumento de controle que ainda sobra

O problema que a ação popular enfrenta é grande. No Fiscobras 2024, o Tribunal de Contas da União auditou 23 obras públicas e encontrou indícios de irregularidade grave em 17 delas, num volume que passou de R$ 7 bilhões. Todos os anos, tribunais de contas estaduais reprovam contas de prefeitos por descumprimento de regras fiscais. E, em 2024, o STF reforçou esse controle ao decidir que prefeitos que ordenam despesas respondem diretamente perante os tribunais de contas, que podem aplicar multa e determinar a devolução de recursos (ADPF 982).

Nesse cenário, a ação popular é uma das poucas ferramentas que colocam o controle nas mãos do próprio cidadão, sem depender de cargo, de maioria, de autorização ou de tribunais de contas. Para quem exerce mandato com bandeira de transparência, ela é menos uma arma e mais uma extensão do dever de fiscalizar. Usada com critério e boa prova, transforma denúncia em resultado.

Se você acompanha a gestão do seu município e identificou um contrato fora do preço de mercado, uma licitação com pouca disputa ou uma nomeação duvidosa, esses são justamente os sinais que costumam render uma ação popular bem fundamentada. O ponto de partida é reunir os documentos e analisar, com calma, se há ilegalidade e lesão. O resto é técnica.

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Fontes

• BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 5º, LXXIII. Brasília, DF: Presidência da República. Disponível em: planalto.gov.br.
• BRASIL. Lei n. 4.717, de 29 de junho de 1965. Regula a ação popular. Disponível em: planalto.gov.br.
• BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Súmula 365: pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular. Disponível em: stf.jus.br.
• BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Tribunais de contas podem julgar prefeitos que ordenam despesas, decide STF (ADPF 982). Notícias STF, 2024. Disponível em: noticias.stf.jus.br.
• BRASIL. Tribunal de Contas da União. Fiscobras 2024: dezessete obras no país têm indício de irregularidade grave. Disponível em: portal.tcu.gov.br.
• CÂMARA MUNICIPAL DE GOIÂNIA. Após ação de Telêmaco Brandão, Justiça suspende compra de livros pela Prefeitura. Disponível em: goiania.go.leg.br.
• JORNAL OPÇÃO. Justiça barra compra de livros pela Prefeitura de Goiânia sob suspeitas de superfaturamento. 2024. Disponível em: jornalopcao.com.br.